נראה מובן מאליו, כי רשויות מקומיות רשאיות לחייב בהיטלי פיתוח עד לסכום המקסימאלי המותר, הקבוע בהוראות חוקי העזר הרלוונטיים. ברם, במהלך השנים התפתחה פרקטיקה, לפיה רשויות מקומיות חייבו היטלים בסכומים הגבוהים מהסכומים הקבועים בתעריפי חוקי העזר העירוניים, זאת באמצעות התקשרות בהסכמי פיתוח אשר העניקו לקבלנים פטור חלקי או מלא מתשלום היטלי פיתוח, אולם בנוסף, חייבו אותם בפיתוח תשתיות ציבוריות אשר עלות הקמתן, יחד עם החיוב החלקי בהיטלי פיתוח,  עולה על סך ההיטלים המקסימאלי הקבוע בחוקי העזר, או בתשלומים אשר מקורם בהסדר חוזי ולא בהוראות חקיקה.

בשני פסקי דין שניתנו לאחרונה על ידי ביהמ"ש העליון: הראשון, ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח' נ'  ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב – ארי ואח' (להלן: "הלכת דירות יוקרה") והשני, עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, (להלן: "ענין אשבד") עשה ביהמ"ש העליון "סדר" בנושא סכומי ההיטלים שמוסמכות לגבות הרשויות המקומיות, כאשר קבע כי רשות מקומית אינה מוסמכת לגבות היטלי פיתוח בסכומים הגבוהים מסכומי ההיטלים המותרים על פי חוקי העזר.  

הפרקטיקה שנהגה עד להלכת "דירות יוקרה"

כענין שבעובדה, במקרים רבים רשויות מקומיות נהגו לפתח תשתיות במתחמים חדשים  (ביוב, מים, סלילה וכיו"ב), שלא על פי "דרך המלך", הקבועה בחוק, דהיינו פיתוח עצמי של התשתיות, ומימון העבודות על ידי גביית היטלים מנישומים אלא על ידי העברת הנטל על כתפי היזמים. הרשויות המקומיות, דרשו כתנאי למתן היתרי בנייה, כי  היזמים הם אלו שיאו בעלות הפיתוח – ביו ישירות ובין באמצעות חברה מפתחת – בתמורה להפחתה חלקית מהיטלי הפיתוח על פי חוקי העזר. במסגרת פרקטיקה זאת, הרשות המקומית קבעה הסדר חוזי, לעיתים בשיתוף עם מנהל מקרקעי ישראל, מנגנון הטלת הוצאות פיתוח הגבוהות מאלו שהייתה רשאית לגבות על פי חוקי העזר.

הסדר זה, היה ככל הנראה נוח לכל הצדדים במשוואה. מבחינת הרשויות, הוא פטר אותן "מכאב הראש" הכרוך בביצוע התשתיות בעצמן וכן פתר בעיות של היעדר תקציבים ותת מימון של התעריפים הקבועים בחוקי העזר אל מול עלויות הפיתוח הריאליות. גם ליזמים הסדר זה היה משתלם הואיל וביצוע עצמי של התשתיות הבטיח כי הללו יותקנו בסמוך למועדים בהם הסתיימה הבניה, מבלי להיות תלויים בקצב התקדמות העבודות של הרשויות.

גם המדינה נהנתה מהסדר זה הואיל והוא איפשר לה "שחרור" של מתחמים לבנייה ש"נתקעו בצנרת" בשל היעדר תקציבי פיתוח. כך, נוצרה פרקטיקה לכאורה של "זה נהנה וזה אינו חסר". דא עקא, שפרקטיקה זאת, אליבא דבית משפט העליון, הייתה בלתי חוקית.

הלכת "דירות יוקרה"

בהלכת "דירות יוקרה", קבעה כב' השופטת (בדימוס) איילה פרוקצ'יה, כי הפרקטיקה של ביצוע תשתיות ציבוריות על ידי באמצעות התקשרות חוזית עם יזמים תוך הענקת הפחתה או פטור  מהיטלי פיתוח, אינה עומדת בקנה אחד עם סמכויות הרשויות המקומיות ועל כן הסדרים אלו בלתי חוקיים: "סמכותן של רשויות מקומיות לגבות תשלומי חובה מותנית ומתוחמת להוראות החוק המתאימות. סמכות זו אינה נתונה לשיקול דעת הרשות, ואין בכוחה להתנות על סמכות זו בהסדרים הסכמיים". יצוין, כי ביהמ"ש אינו שולל כלל אפשרות של פיתוח תשתיות ציבוריות באמצעות יזמים, אלא שהתקשרויות אלו יעשו בכפוף לכללי מכרזים החלים על הרשויות המקומיות וכנגד תמורה שתשולם לקבלן.

עוד נקבע בהלכת "דירות יוקרה", כי רשות מקומית רשאית לחייב בהיטלי פיתוח על פי הוראות חוקי העזר בלבד, קרי, היא אינה רשאית להפחית או לפטור מתשלום, מקום בו אין הוראת חוק מפורשת המסמיכה אותה לעשות כן. בצד השני של המטבע, הרשות אינה מוסמכת לגבות היטלים בשיעור העולה על הקבוע בחוקי העזר: "בענייננו, לא הוענקה לרשות סמכות בחוק לתת פטור למערערות מהיטלי פיתוח, ובכלל זה, גם כאשר היזם מתחייב לבצע את עבודות הפיתוח. הנחת החוק היא, כי הנטל לבצע את עבודות הפיתוח מונח על כתפי הרשות המקומית, ועל הבעלים או המחזיק במקרקעין לשלם לרשות את היטלי הפיתוח. החוק אינו מכיר בהסדר לפיו הרשות תגלגל על היזם את החובה לבצע עבודות פיתוח, ויחד עימה תפטור אותו מהיטלים".

ענין "אשבד"

פסה"ד בעניין אשבד, שניתן כשנה לאחר פסה"ד "דירות יוקרה", חיזק וביסס את ההלכה, לפיה הרשות אינה רשאית לגבות היטלי פיתוח בסכומים העולים על אלו כקבוע בחוקי העזר.

אשבד יזמה בניית נכס בפארק התעשייה אפק בראש העין. תחת החובה לתשלום היטלי פיתוח, חתמה אשבד על הסכם פיתוח לפיו היא תישא בחלקה היחסי בעלות מימון פיתוח התשתיות בפארק (להלן: "הסכם הפיתוח") , כמו גם יתר היזמים בפארק.

לימים, נתברר לעירייה כי קיימות תוספות בנייה בנכס של אשבד ולאור זאת דרשה העירייה מאשבד היטלי פיתוח בהתאם לחוקי העזר. אשבד בתגובה, טענה כי הכספים ששילמה במועד הקמת הפארק, עולים ממילא על הסכומים שהעירייה הייתה מוסמכת לגבות לפי חוקי העזר, ולכן יש לקזז את העודף מדרישת העירייה כיום להיטלים בגין תוספת הבניה.

ביהמ"ש העליון קבע כי הרשות המקומית רשאית לגבות היטלי פיתוח עבור תוספות בניה, גם בהיעדר זיקה מיידית ובחלוף זמן רב מביצוע תשתיות.

בדומה להלכת דירות יוקרה, גם בעניין אשבד, פיתוח התשתיות נעשה במימון ישיר של היזם, בתמורה לפטור מהיטלים. טענת אשבד הייתה, כי הכספים ששילמה בזמנו ואשר שימשו לפיתוח אזור התעשייה,. בהתייחסו לטענת אשבד בעניין "עודף התשלומים", ביהמ"ש העליון ביסס וקיבע את הלכת "דירות יוקרה", בקובעו כי הרשות מוסמכת לגבות היטלים עבור תוספות הבניה, אך הסך הכולל של ההיטלים (בגין בניה עיקרית ותוספות הבניה), אינו יכול לעלות על שיעור ההיטלים הכולל אותו הייתה הרשות מוסמכת לגבות לפי חוקי העזר. 

המשמעות האופרטיבית של "דירות יוקרה" ו"אשבד"

משמעותם של שני פסקי הדין שהוזכרו לעיל, בפן הפרקטי האופרטיבי, הינה כי רשויות מקומיות אינן רשאיות להעניק לנישומים פטורים או הנחות מתשלומי היטלי הפיתוח הקבועים בחוקי העזר העירוניים. בצידו השני של המטבע, הרשויות המקומיות אינן מוסמכות לגבות היטלי פיתוח בשיעורים הגבוהים מאלו הקבועים בחוקי העזר העירוניים, זאת אף אם שולמו בעבר תשלומי חלף היטלים, כגון הוצאות פיתוח במסגרת חוזית.

כך לדוגמא, על פי המצב המשפטי היום, נישום המחויב בהיטלי פיתוח עבור תוספת בניה, צריך לבדוק האם שולמו בעבר היטלי פיתוח או תשלומי פיתוח על פי הסכם פיתוח בשיעור העולה על סכום ההיטלים הקבוע בחוק העזר, ובמידה וכן הרשות תהיה מחויבת לקזז סכומים אלו על מנת להתאים את החיוב הכולל לשיעורו בחוק העזר.

כאמור לעיל, בעבר, טרם פסקי הדין "דירות יוקרה" ו "אשבד", הרשות המקומית הייתה רשאית לקבוע במסגרת הסדר חוזי, הוצאות פיתוח גבוהות מאלו שהייתה רשאית לגבות על פי חוקי העזר. כיום, לאור הפסיקה דלעיל, אם במסגרת הסדר חוזי ואם במסגרת גביה לפי הוראות חוקי העזר, הרשות אינה מוסמכת לגבות היטלים בשיעור גבוה מההיטלים אותם היא זכאית לגבות לפי חוקי העזר העירוניים.

לענין זה נקבע כי הרשות המקומית רשאית לקזז את גובה התמורה לקבלן מתשלום היטלי הפיתוח אותם מחויב הקבלן לשלם על פי חוקי העזר. 

​

היטלי פיתוח – הקו המקשר בין "דירות יוקרה" ל"אשבד"​ / עו"ד ירון נדם